POR: VICENTE ANTONIO ZEBALLOS SALINAS
Distintas iniciativas legislativas de reforma constitucional se acumularon en torno al predictamen en el Congreso que restablece la Bicameralidad, aún ausente de un amplio debate sobre un tema tan trascendente respecto a la reclamada reforma política en nuestro país. Ojalá -con legítimas dudas- que no evolucione en el contexto de un excluyente proceso parlamentario de mayorías, con decisiones impositivas, renunciando a toda deliberación, tan necesaria en un proceso de apertura y consolidación democrática.
Sin embargo, no deja de llamar la atención, que si bien el parlamento decidió “archivar” la iniciativa del gobierno sobre la asamblea constituyente para una reforma total de la Constitución, este mismo parlamento debe asumir una revisión integral de nuestra Constitución, en perspectiva de dotarnos de una adecuada y sólida institucionalidad, no sólo esa pretensiosa focalización de su atención sobre la bicameralidad, que pareciera responder a un distractivo, respecto de los grandes problemas en que está inmerso el país, para soslayar sus propias responsabilidades en nuestras flaquezas democráticas.
En nuestro constitucionalismo histórico la bicameralidad prevaleció, en ocho de nuestras doce constituciones se regularon las dos Cámaras, llamadas tradicionalmente de Diputados y Senadores; las excepciones las encontramos en la Constitución de 1823, la de 1826 —llamada “vitalicia”, que tenía tres Cámaras: Tribunos, Senadores y Censores, la Constitución de 1867 y la vigente de 1993. Es decir, en nuestro diseño parlamentario y así lo encontramos en nuestras Constituciones de mayor vigencia, las Constituciones de 1860, 1933 y 1979, evidencian una tradición bicameral.
Desde el retorno a la senda democrática en el 2001, son múltiples las iniciativas que proponen el retorno a la Bicameralidad, como también son múltiples los dictamen, informes y opiniones especializadas, innegable el activismo parlamentario, pero en el último tramo se paralizaban por el desdén ciudadano. Una de las últimas manifestaciones y con impulso político, fue el mensaje de fiestas patrias del 2018 por el expresidente Martín Vizcarra: «tomando en cuenta que se abrirá un proceso de Referéndum para la Reforma Judicial, es importante que todos los peruanos se expresen sobre otros tres temas fundamentales para emprender la tan reclamada reforma política. Además de la reforma del CNM, consultaremos, en esa misma oportunidad, a la ciudadanía si está de acuerdo o no con… La Bicameralidad. Sin que ello signifique el incremento del número actual de legisladores».
Convocado el Referéndum nacional para el 9 de diciembre del 2018, la respuesta ciudadana fue contundente respecto a su rechazó, un 90.51% dijeron “no” a la bicameralidad. La opinión pública estaba advertida que la propuesta inicial se había distorsionado en el Congreso al retirarse la paridad de género y alternancia como obligatoriedad en los listados de candidatos, así como modificaciones a la cuestión de confianza.
En diciembre del 2018, el gobierno designó la Comisión de Alto Nivel para la Reforma política bajo la responsabilidad del politólogo Fernando Tuesta, quienes sustentados en mejorar el principio de representación, presentaron un paquete de proyectos de reforma constitucional y reforma legal, dentro de los primeros una “ley de reforma constitucional para promover la gobernabilidad”, que consideraba reestablecer la Bicameralidad y deberá aplicarse a partir de las elecciones generales del 2021, considerándose una bicameralidad asimétrica, correspondiéndole al Senado un rol de revisión en la función legislativa y preponderante en la designación de autoridades. Propuesta que no fue acogida por el Gobierno, atendiendo al respeto a la consulta y decisión ciudadana que recientemente rechazo su restitución.
Si bien el tema no es nada pacifico, corresponde interiorizarnos con la argumentación que se da en torno a la Bicameralidad, y la más sólida redunda en la ventaja de aprobar leyes de mejor calidad, pues revisará la Cámara de Senadores lo aprobado por la Cámara de Diputados, significará una institución parlamentaria con mayor representatividad y propiciará un mejor ejercicio de la función de control; y no es distante a estas razones, nuestra historia reciente, donde se emitieron leyes con afanes populistas, contraviniendo el texto expreso de nuestra constitución, siendo el Tribunal Constitucional convocado a corregir ante diversas demandas de inconstitucional, en el contexto de ausencia de una segunda cámara que habilite un debate más reflexivo y que revise estos excesos y contravenciones.
Respecto a la unicameralidad, desde la academia y los sectores políticos, nos encontramos con argumentos importantes a su favor: inmediatez en la producción legislativa, una segunda cámara hace complejo y lento el proceso legislativo; una segunda cámara implica más parlamentarios, más asesores, más servicios, es decir incremento del gasto corriente; ambas cámaras, si bien con funciones definidas, no están ajenas a contradicciones que pueden entrampar y dilatar la labor legislativa. Desde el derecho comparado, somos uno de los parlamentos con menor representación, es decir en la relación población-parlamentarios, veamos el caso de Chile de una población de 19.12 millones tiene 50 Senadores y 155 Diputados.
Es evidente el rechazo ciudadano a la labor parlamentaria, que se traduce en crisis de legitimidad, profundizada por la renuencia a optimizar el ejercicio de puntuales y necesarias competencias entregadas individual y corporativamente, como lo son especialmente las funciones normativas, de control, fiscalización y representación.
Sólo en la coyuntura que compartimos, en su función normativa generó inestabilidad e inseguridad jurídica, no pocas leyes se aprobaron sin mayor discusión obviando dictámenes de comisiones ordinarias o exceptuando la segunda votación convertida en regla común; el desmesurado uso de los instrumentos de control político-cuando tuvo ocasión-, cual si fuera una vendetta política, sin consideración a la estabilidad democrática; la incidencia recurrente en competencias de otros órganos constitucionales, especialmente de carácter económico-financiero, que ha hecho muy prolija la labor del Tribunal Constitucional; o las designaciones de altos funcionarios con sesgo político-partidario, relegando los intereses país. Hoy el parlamento no es una garantía de estabilidad política, de institucionalidad democrático y de genuino representante ciudadano; tampoco se trata de ahondar su crisis, y una de las respuestas correctivas puede ser la restitución de la Bicameralidad.
Tenemos una experiencia acumulada sobre la Bicameralidad, y acudiendo a una reingeniería sobre composición, organización y competencias, con voluntad política, sin excluir a la ciudadanía en la importancia de acentuar una democracia deliberativa, se pueden construir los consensos necesarios para recuperar la alicaída institución parlamentaria.
El predictamen sobre retorno a la bicameralidad que se viene evaluando en el Congreso, propone una Cámara de Diputados con 130 representantes y de Senadores con 45 miembros, cabe la reelección, de manera inmediata, por un periodo adicional. Materia que analizaremos en un segundo artículo.
