POR: VICENTE ANTONIO ZEBALLOS SALINAS
Bueno, no hablamos propiamente de las observaciones a las leyes, pues estas se concretizan como tal cuando son promulgadas por el Presidente; nos referimos a las autógrafas de ley, que si bien son aprobadas por el Congreso, estas pasan al Ejecutivo. En esta etapa pueden ser observadas. Esto, en los últimos tiempos, ha tenido una importante incidencia: no pocos proyectos han sido observados por el Ejecutivo, ni mucho menos es limitado el número de los que han sido aprobados por insistencia del Congreso y ordenada su publicación.
La autógrafa de ley enviada por el Congreso, respecto a la creación de veinte universidades públicas —cual si fuera tienda de abastos— fue observada por el Ejecutivo; por consiguiente, devuelta al Congreso. De inmediato, la Comisión de Educación aprobó el dictamen de insistencia, para que el Pleno del Congreso derrote la observación presidencial con una votación calificada, sin tomar en cuenta los argumentos esgrimidos por el Ejecutivo. Se da por descontado que harán oídos sordos, y en consecuencia, solo quedará el camino de la interposición de una demanda de inconstitucionalidad. Pero, en tanto, la ley tendrá plena vigencia porque tiene a su favor “la presunción de constitucionalidad”.
¿Pero qué dijo el Gobierno?, ¿cuáles fueron sus argumentos para observar esta ley de creación de nuevas universidades? La implementación de la propuesta normativa implica gastos, se deben asignar los recursos necesarios para su financiamiento que no están previstos en el presupuesto para el Año Fiscal 2025, lo que contraviene el principio de equilibrio presupuestario recogido por el artículo 78 de la Constitución, comprometiendo la sostenibilidad fiscal a largo plazo. Para agregar, dentro de la amplitud de sus criterios expuestos: “el Parlamento, motu proprio, salvo en lo atinente a su propio presupuesto, no tiene competencia para, ex nova, crear fuentes que originen gasto para la hacienda pública”. Argumentos consistentes. Aquí, el Congreso podría imponer su texto sobre la observación presidencial.
El último mes de diciembre se promulgó la Ley 32181, aprobada por el Congreso y sin observación del Ejecutivo, con una grave omisión, entendida como favorecimiento político: se disponía la eliminación de la detención preliminar en casos sin flagrancia. Fue tal la repulsa pública —y especialmente de nuestro sistema de justicia— que, en ese mismo mes, el Congreso aprobó un texto normativo correctivo para restituir la imposición de la detención preliminar en casos de no flagrancia. Este luego pasó al Ejecutivo para su promulgación, pero la autógrafa fue observada y devuelta al Congreso, órgano que insistió en su texto primigenio, obviando las observaciones presidenciales y convirtiéndose en ley al promulgarla el Presidente del Congreso. Aquí, el Congreso impuso su texto original sobre la observación presidencial.
El pasado 29 de abril, en un acto con grandes ribetes publicitarios, el Presidente del Congreso firmó la autógrafa en la que se dispone que los trabajadores accedan libremente a disponer del 100% de fondos hasta el 31 de diciembre de 2026. Y, a diferencia de propuestas pasadas, también se pueda retirar el 100% de los fondos en cualquier momento por casos de enfermedad terminal o cáncer. Sin embargo, esta deberá ser promulgada u observada por el Gobierno. Aunque ya el Ministro de Economía se manifestó en desacuerdo, la decisión no deja de ser política, con una sobrecarga de populismo. No tenemos la certeza de cuál será la decisión final, bajo un contexto en que la gran mayoría de peruanos no gozan de este beneficio y estamos en una desalentadora circunstancia económico-social; más aún si la necesidad, en un año eminentemente electoral, es mostrarse sensibles.
Nuestra Constitución establece un procedimiento especial para la aprobación y promulgación de las leyes. Siguiendo a Enrique Chirinos Soto, tenemos tres posibilidades:
a) Que el Presidente de la República promulgue el proyecto dentro de un plazo de quince días de recibido, convirtiéndose en ley;
b) Si el Presidente guarda silencio, es decir, no hace nada, la promulga el Presidente del Congreso; y
c) Si el Presidente de la República tiene observaciones que hacer sobre toda o una parte de la ley aprobada en el Congreso, las presenta a este en el mencionado plazo. En este último caso, el Congreso puede allanarse o puede reconsiderar, con el voto de más de la mitad del número legal de sus miembros, debiendo ser promulgada por el Presidente del Congreso.
Si bien el debate más importante se da en las comisiones ordinarias y en el Pleno del Congreso sobre los considerandos y la necesidad de la ley, el Presidente de la República asume un rol trascendente como filtro ineludible. Pues no es un mero formalismo: para poder promulgarla debe interiorizarse, tener pleno conocimiento de sus contenidos y consecuencias. Más aún cuando no tenemos en nuestro sistema constitucional un control jurisdiccional preventivo de constitucionalidad de las leyes. Debe precisarse que no se trata de un derecho de veto —como un sector de la academia lo recoge—, más se trata de una condición suspensiva, como el derecho que tiene el Presidente de recabar una nueva deliberación del Congreso respecto al proyecto de ley observado, pudiendo perfectamente ser derrotado con la insistencia parlamentaria.
Un sistema jurídico debe sostenerse en su seguridad jurídica y predictibilidad, y de pronto hemos incursionado en un terreno arriesgado, donde nuestro marco legal está sujeto a marchas y contramarchas, desmarcándose de una visión uniforme e integral que nos permita avizorar un mayor crecimiento y desarrollo, partiendo desde una institucionalidad garantista. Y en este desconcierto, tienen tanta responsabilidad el Ejecutivo como el Congreso, al acudir a un juego de carambolas, a sabiendas de su contubernio, disimulando sus responsabilidades. Aún más, con una instancia de control como lo es nuestro Tribunal Constitucional, que asume sus funciones con el acomodo de quien no quiere comprarse pleitos y opta por la complacencia.
Se han vuelto comunes las expresiones autógrafas, observaciones, insistencias, lo que significa fragilidad de nuestras instituciones y desmedro de los intereses ciudadanos.
